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Circolare n.4929 del 4 agosto 1999


MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE
Direzione Generale della cooperazione
DIVISIONE V

PROTOCOLLO n.4929
Roma, 4 agosto 1999

Ai Direttori delle direzioni regionali e provinciali del lavoro
LORO SEDI

e p.c. Al Servizio Controllo Interno
SEDE

Oggetto: Ispezioni alle società cooperative e loro consorzi.

 

1 - Premessa
Come è noto, negli ultimi mesi sia il legislatore (d.lgs. n. 469/97, DDL n.3512) sia il governo (direttiva del ministro del lavoro per il 1999) hanno sentito la necessità di affermare l'importanza dei fenomeno cooperativistico ed in particolare dell'attività di vigilanza.
In attuazione di tali disposizioni normative e regolamentari, questa direzione generale ha già provveduto a delineare il percorso operativo che si snoderà lungo il 1999.
Gli interventi ritenuti strategici per un miglioramento dell'attività di vigilanza sono soprattutto di natura organizzativa e si sostanziano nei seguenti punti:
¨ realizzazione di un sistema informativo volto a migliorare il Servizio Cooperazione nel suo complesso, nazionalizzando la comunicazione tra centro e periferia e aprendosi anche a sistemi informativi esterni;
¨ rafforzamento dell'attività di formazione, con riguardo sia ai soggetti (ispettori, quadri, dirigenti) sia all'oggetto della vigilanza.
¨ Emanazione di direttive generali e, nello stesso tempo, studio di casi" particolari che meritano un'attenzione diversa.
Di tali attività ne è stata data notizia alla Corte dei Conti e al Servizio Controllo Interno, nell'ambito dell'ordinaria attività di controllo, e ne sarà data menzione a codeste direzioni ogni qualvolta le medesime verranno poste in essere.
Corre obbligo ricordare che tutta la programmazione, e soprattutto il suo inizio, è stata influenzata dal conferimento di funzioni e compiti - sancito dal decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 - e dal trasferimento di personale alle regioni - regolamentato dal DPCM 9 ottobre 1997 e dai successivi provvedimenti in corso di emanazione.
Pertanto, nel momento in cui il percorso del trasferimento è pressoché definito, questa direzione generale ha sentito l'esigenza di emanare a codesti uffici direttive chiare in materia di vigilanza al fine di assicurare il rispetto delle finalità mutualistiche e dare alle cooperative suggerimenti e consigli al fine di garantire un corretto ed efficace funzionamento, secondo quanto disposto dall'articolo 9 dei DLPCS 14 dicembre 1947, n. 1577.


2. Attività della Direzione Generale
Vale la pena ricordare che un tempestivo intervento degli organi ispettivi può prevenire o almeno accertare l'esistenza di eventuali fenomeni degeneranti che potrebbero dar luogo anche a procedimenti penali.
Lo scrivente, pertanto, nel ribadire che la vigilanza è di esclusiva competenza di codesti Uffici, ha sentito la necessità - manifestata con nota n. 3382 dei 24 maggio 1999 - di acquisire una serie di informazioni riguardanti gli ispettori (titolo di studio; anno di abilitazione; disponibilità ad effettuare ispezioni fuori provincia; numero di ispezioni ordinarie e straordinarie effettuate nell'ultimo biennio; impegno ad effettuare ispezioni nei prossimi cinque anni) solo allo scopo di definire le modalità operative per l'esatta individuazione del c.d. carico legale da attribuire sul territorio di propria competenza. Nell'allegato 1 codesti Uffici troveranno un prospetto che riassume la seguente situazione
"n. cooperative/ n. ispettori disponibili / n. addetti al servizio cooperazione


3. Organizzazione dell'attività
La disponibilità ad effettuare ispezioni al di fuori della provincia di residenza, raccolta con le risposte alla nota ricordata nel paragrafo precedente, faciliterà il lavoro di codeste direzioni che, in mancanza di personale in servizio nelle province ove ha sede la cooperativa da ispezionare, possono autorizzare di volta in volta che le ispezioni a dette società vengano effettuate dal "personale disponibile" di cui all'elenco dell'allegato 1 avendo preferibilmente cura di sceglierlo nelle province limitrofe al fine di diminuire costi di gestione.
In effetti, dalla tuttora mancata attuazione della norma che prevede uno specifico profilo professionale per l'esercizio dell'attività di vigilanza (articolo 15 della legge n. 59/92), consegue che il personale "abilitato" è addetto anche allo svolgimento di altri compiti d'istituto da cui spesso non può essere distolto
E' per questo motivo che fino ad oggi è stato raccomandato di impiegarlo nell'attività ispettiva durante le ore pomeridiane.
Naturalmente, tale raccomandazione non preclude la possibilità di effettuare le ispezioni ordinarie durante l'orario d'ufficio. Sarà compito dei direttori provinciali disporre in tal senso, una volta ravvisati i motivi d'urgenza o di particolare rilievo o quando il rapporto tra cooperative "ispezionabili" ed ispettori che operano sul territorio non permette di raggiungere gli obiettivi programmati secondo i principi che verranno esplicitati nei paragrafi successivi.


4 - VADEMECUM dell'attività di vigilanza
Con l'ausilio di un gruppo di lavoro, questa direzione generale ha elaborato un VADEMECUM che con la presente si mette a disposizione di codesti Uffici (allegato n. 2). I direttori, cui questa nota è indirizzata, vorranno osservarlo nell'organizzazione dell'attività sul territorio di propria competenza .
Con riguardo alla sola provincia di Roma - avendo constatato che il 75 % del personale abilitato ad effettuare ispezioni è incardinato nelle varie direzioni generali dell'amministrazione centrale e, pertanto, non subordinato alla direzione provinciale - questa direzione generale ha in programma di incontrare, con l'intervento dei Sottosegretario, On.le Claudio Caron, i Direttori Generali responsabili nonché il Direttore Regionale di Roma. I risultati dell'incontro saranno immediatamente resi noti ai responsabili degli uffici periferici di Roma.
Si ritiene opportuno puntualizzare gli orientamenti riguardo alla possibilità di effettuare ispezioni ordinarie anche nelle ore d'ufficio.
In effetti, dalla tuttora mancata attuazione della norma che prevede uno specifico profilo professionale per l'esercizio dell'attività di vigilanza (articolo 15 della legge 59/92) consegue che il personale "abilitato" è addetto anche allo svolgimento di altri compiti di istituto da cui spesso non può essere distolto. E' per questo motivo che fino ad oggi è stato raccomandato di impiegarlo nell'attività ispettiva durante le ore pomeridiane.
Naturalmente tale raccomandazione non preclude la possibilità di effettuare le ispezioni ordinarie durante l'orario d'ufficio. Sarà compito dei direttori provinciali disporre in tal senso, una volta ravvisati i motivi d'urgenza o di particolare rilievo o quando il rapporto tra cooperative "ispezionabili" ed ispettori che operano sul territorio non permette di raggiungere gli obiettivi programmati secondo i principi che verranno esplicitati nei paragrafi successivi.


5 - Raccomandazioni 
Sempre nell'ottica di rafforzare l'attività di vigilanza svolta dagli ispettori abilitati, vale la pena ricordare alcune raccomandazioni di ordine gestionale ed organizzativo ai responsabili degli uffici periferici.

Si ritiene necessario ricordare che trattandosi di funzione istituzionale, il cui ruolo primario del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale è stato di recente ribadito dal decreto legislativo 23 dicembre 1997 n. 469, si invitano le SS.LL. a voler svolgere ogni azione affinché l'attività di vigilanza sulle società cooperative possa svolgersi nelle condizioni più favorevoli.
Qualora ciò non accadesse, si avrebbe un grave pregiudizio dell'efficiente e tempestiva operatività dell'attività ispettiva stessa, con riflessi negativi anche sull'attuazione della già richiamata direttiva del Ministro.


6. Priorità
Tutto quanto detto sopra, si fa presente l'opportunità che tutto il personale abilitato e disponibile venga adibito a svolgere incarichi ispettivi alle cooperative, in modo da ottenere il maggior numero di ispezioni, curando che gli incarichi siano conferiti in maniera da tenere conto anche dell'esperienza e della specializzazione raggiunte.
Pertanto, si invitano le SS.LL. a voler programmare gli interventi ispettivi nell'ambito della provincia, avendo cura di voler far conoscere a questa direzione generale l'obiettivo che intendono raggiungere entro il 31 dicembre 1999, tenendo conto dei rapporto tra le società cooperative non aderenti e il numero di ispettori in servizio e tenuto presente che, comunque, almeno per il corrente anno, questo obiettivo non dovrebbe essere inferiore al 50% delle cooperative da ispezionare.
Nell'attività di programmazione, tenuto conto anche delle specificità territoriali dei settori economici e dei fenomeni sociali, dovrà essere data priorità:
¨ alle cooperative sociali;
¨ alle cooperative di produzione e lavoro;
¨ alle cooperative edilizie iscritte all'Albo;
¨ alle cooperative che non hanno depositato il bilancio negli ultimi 2 anni.
Con riferimento all'ultimo caso l'attività di vigilanza dovrà avere come obiettivo quello di "sfoltire" l'elenco delle cooperative, eliminando quelle inattive attraverso il provvedimento di liquidazione ex art. 2544 c.c..
Con riferimento agli enti mutualistici diversi dalle società cooperative, questa direzione generale ha già predisposto una serie di attività al fine di individuare strumenti e modalità per organizzare la relativa attività di vigilanza. In attesa di una successiva direttiva, i sigg. direttori vorranno privilegiare eventuali controlli alle società di mutuo soccorso.
Qualora le condizioni organizzative non permettono il raggiungimento dell'obiettivo minimo (che, naturalmente, tenga conto di tutte le priorità indicate da questa direzione generale), codesti direttori vorranno inviare una relazione dettagliata al fine di poter esaminare congiuntamente e con l'eventuale coinvolgimento dei Servizio Controllo Interno i singoli casi, e proporre le relative soluzioni organizzative necessarie per il raggiungimento degli obiettivi minimi.
La presente direttiva è, naturalmente, indirizzata anche ai direttori regionali, il cui ruolo di coordinamento è necessario al fine di garantire - nel territorio di propria competenza - tempestività degli interventi e soluzioni omogenee, pur sempre nel rispetto dei compiti e ruoli propri dei direttori provinciali. Pertanto essi vorranno assicurare la massima collaborazione nello svolgimento delle attività secondo i principi esplicitati nei paragrafi precedenti.

Il direttore generale
Dott. Nicola Di Iorio




Il VADEMECUM di cui tratta la nota si riproduce nelle pagine che seguono in sintesi, relativamente alle parti direttamente interessanti l'attività ispettiva.

Estratto dal documento della Direzione Generale della Cooperazione, del 4.8.1999, contenente sintesi delle indicazioni dirette agli ispettori di società cooperative.

..omissis

Sul piano logico è necessario sottolineare che l'obiettivo del verbale ispettivo non può che concretizzarsi in una espressa e precisa proposta di provvedimento ovvero in una proposta di non adottare alcun provvedimento. 

Sia pure nell'auspicio che il numero delle seconde possa sempre prevalere, entrambe le proposte devono sempre essere supportate, da un punto di vista metodologico, da presupposti accertati e descritti correttamente ed da un identico procedimento di formazione del convincimento.

In ogni caso un verbale di ispezione che non contenga elementi a supporto dell'uno o dell'altro, è da considerarsi semplicemente relativo ad un'ispezione non ancora conclusa. (n.d.r.)

L'attività di vigilanza è spesso condizionata nei suoi risultati dalla rilevante incidenza di casi di "mancata ispezione" nei quali la semplice comunicazione di non avere potuto procedere agli accertamenti impedisce di fatto l'adozione di qualsiasi provvedimento. 
Tale eventualità deve risolversi con una precisa sequenza di azioni che l'ispettore è tenuto a porre in essere a conclusione della quale, lo stesso sarà in condizione di redigere il verbale che ne descrive le risultanze e che conduce alla necessaria ed espressa proposta di provvedimento.
La complessità e gli oneri di spesa connessi con tali accertamenti costituiranno elementi per la valutazione della congruità del numero delle diarie occorrenti per la conclusione dell'incarico.
Si sintetizzano di seguito il percorso cronologico degli atti e le possibili conclusioni:

Allegato


omissis.
L'ispettore deve sempre formulare una proposta di provvedimento indipendentemente dalla formale collocazione all'interno del verbale dei rilievi di irregolarità anche quando la eliminazione delle stesse viene rappresentata sotto forma di suggerimento. (n.d.r.)
Il verbale di ispezione deve essere corredato, oltre che dalla visura storica dell'Ufficio del Registro delle Imprese, dalla copia dell'ultimo bilancio depositato, documento formalmente indispensabile ai fini della valutazione del provvedimento da adottarsi e, nei casi di scioglimento, per documentare l'esatto e certo quadro dei rapporti patrimoniali in essere. 
omissis.. è necessario stabilire univocamente un oggettivo metodo di distinzione tra irregolarità costituenti presupposto per il provvedimento di diffida o altro ed anomalie di funzionamento dell'ente che possono costituire oggetto di suggerimento o di invito alla loro eliminazione.
Il criterio che sostanzialmente può invocarsi per tale distinzione consiste nel valutare se le irregolarità riscontrate siano caratteristicamente tali da aggredire i valori che sottendono all'esposizione dell'articolo 9 del D.Lgs.C.P.S. 14.12.1947 n.1577 e dell'articolo 2 del D.M. 7.12.1967.
Se l'anomalia riscontrata può verificarsi senza l'aggressione a tali valori, la conseguenza potrà essere individuata in un suggerimento o un formale invito ad eliminare la stessa. In caso diverso, l'ente dovrà essere diffidato formalmente alla eliminazione delle irregolarità.
Ciò sembra concordare anche con il successivo articolo 11 che prevede il provvedimento in questione non già per ogni irregolarità riscontrata ma soltanto nei casi "più gravi".
omissis.. 
(accertamenti a seguito di diffida):
L'accertamento verterà sulla eliminazione delle irregolarità oggetto della diffida.
omissis..
Il verbale di accertamento, analogamente a quanto detto per quello ispettivo, dovrà contenere l'indicazione del verbale cui si riferisce, l'elencazione delle prescrizioni oggetto della diffida, la descrizione degli accertamenti ed esiti in merito e, soprattutto, la conferma o meno della proposta di provvedimento ovvero la sua espressa formulazione.
E' importante ricordare che le irregolarità che non concorrono alla formulazione della proposta del provvedimento di cui trattasi, devono essere in ogni caso oggetto di valutazione, nella loro gravità, per l'irrogazione della diffida. 
· Trasmissione di atti alla Guardia di Finanza o altri soggetti:
Nel corso delle procedure così sintetizzate si inserisce quanto stabilito dall'art.19 della legge 413/91 e dall'articolo 331 del Codice di Procedura Penale.
Le due norme si presentano sostanzialmente fattispecie differenti ma interconnesse tra di loro, come si dirà di seguito.
La prima così dispone:
I soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza nonché gli organi giurisdizionali civili ed amministrativi che, a causa o nell'esercizio delle loro funzioni, vengano a conoscenza di fatti che possono configurarsi come violazioni tributarie devono comunicarli direttamente ovvero, dove previste, secondo le modalità stabilite da leggi o norme regolamentari per l'inoltro della denuncia penale, al Comando della Guardia di Finanza competente in relazione al luogo di rilevazione degli stessi, fornendo l'eventuale documentazione atta a comprovarli. 
la seconda:
Salvo quanto stabilito dall'articolo 347 i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio che, nell'esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile di ufficio, devono farne denuncia per iscritto, anche quando non sia individuata la persona alla quale il reato è attribuito.
La denuncia è presentata o trasmessa senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria.
Si può osservare che mentre l'obbligo di cui all'articolo 331 c.p.p. sorge direttamente in capo all'ispettore in quanto pubblico ufficiale, quello di cui alla l. 413 incombe sul soggetto pubblico istituzionalmente competente. 
L'Ufficio che rileva, dal contenuto delle risultanze ispettive, fatti che possono configurarsi come violazioni tributarie, provvede direttamente alla trasmissione della comunicazione alla Guardia di Finanza. 
omissis
· Trasmissione alla Regione, Ministero delle Risorse Agricole e Ministero dell'Industria (casi in cui il verbale deve essere redatto con una copia supplementare):
Il verbale ispettivo, nel caso di società cooperative sociali, agricole o di produzione, dovrà essere redatto, analogamente ai due casi precedenti, in quattro anziché tre copie, per la trasmissione di un esemplare rispettivamente:
- Alla Regione presso il cui Albo è iscritta la cooperativa sociale, a norma dell'articolo 6 della legge 8.11.1991 n. 381, entro 40 giorni;
- Al Ministero delle Risorse Agricole, per le cooperative del settore, a norma dell'art. 10 del D.Lgs C.P.S. 14.12.1947 n. 1577, entro 30 giorni;
- Al Ministero dell'Industria e del Commercio, per le cooperative di Produzione, a norma del citato articolo 10, entro 30 giorni.



 


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